O DEVER DE OBEDIÊNCIA E O DEVER DE RESPEITO PELA AUTONOMIA TÉCNICA

 

O PODER DE DIREÇÃO DO EMPREGADOR E O DEVER DE OBEDIÊNCIA NO PÚBLICO E PRIVADO.  DESMISTIFICAÇÕES

 

O termo subordinação (oriundo do latim subordinatio – o qual significa submissão, sujeição) revela uma condição imposta a alguém, implicando numa situação de dependência em relação a outras pessoas, as quais terão autoridade para emitir ordens que deverão ser cumpridas pelo sujeito que se encontra naquela condição.

Tradicionalmente, a doutrina relacionava os elementos (daquela definição legal) “autoridade” e “direção” à subordinação. No entanto, no atual Código do Trabalho, o termo “direção” foi suprimido, deixando a subordinação do trabalhador de ser referenciada apenas pelos dois citados elementos, aludindo-se a um elemento novo – a organização.

Logo, a subordinação jurídica traduz-se num elemento distintivo fundamental do contrato de trabalho, uma vez que se pode afirmar a existência de um contrato de trabalho quando a atividade do trabalhador for desenvolvida com sujeição à autoridade e aos poderes do empregador.

Mas, note-se, o mais relevante é que cabe à entidade empregadora coordenar tal atividade do trabalhador tendo em vista a obtenção da finalidade produtiva.

O poder diretivo do empregador encontra previsão legal no artigo 97º do Código do Trabalho. Conforme enuncia o citado preceito legal, o poder de direção do empregador é aquele pelo qual compete a este estabelecer os termos em que a atividade laboral será prestada. Dessa forma, o empregador emitirá diretrizes ao trabalhador.
Portanto, o poder diretivo desdobra-se em poder determinativo da função, o qual designa a faculdade do empregador de atribuir funções ao trabalhador (nos moldes do artigo 118º, nº 1, do CT), e o poder conformativo da prestação – sendo a faculdade da entidade empregadora de dar ordens e instruções, visando à concretização da prestação e a sua adequação aos fins empresariais (ou seja, estabelecer os termos da prestação, conforme enuncia o artigo 97º), sem colidir com o dever de respeito da autonomia técnica do trabalhador, como melhor veremos adiante.
É nesse último desdobramento mencionado que reside a importância do poder de direção para o tema da desobediência. Esse conteúdo de conformação da atividade laboral do poder diretivo encontrará, como correlativo na esfera do trabalhador, o dever de obediência (nos moldes do artigo 128º, nº 1, alínea e) do CT).

O poder de direção traduz-se no exercício do direito potestativo, na medida em que o empregador emite comandos unilaterais, os quais correspondem a um estado de sujeição do trabalhador (revelado através do dever de obediência).

Mas até onde vai este dever de obediência, ou se preferimos, até onde vai este poder de direção do empregador?

Dependendo do tipo de trabalhador de que estejamos a falar, ou seja, da respetiva categoria profissional, já que no setor privado há contratados que são meros executores de tarefas eminentemente administrativas e outros há cujas tarefas têm no seu núcleo essencial funções de elevada tecnicidade, onde a autonomia técnica jamais poderá ser beliscada.

Assim, há determinados trabalhadores que possuem uma autonomia técnica inerente à atividade que prestam, pelo que a sujeição ao poder de direção do empregador não prejudicará aquela, conforme enuncia o artigo 116º do Código do Trabalho. Portanto, trabalhadores dotados de autonomia técnica também são sujeitos passivos do poder de direção da entidade empregadora, mas a diferença entre eles e os demais trabalhadores residirá na abrangência do exercício de tal poder, que não emitirá ordens ou instruções técnicas que prejudiquem a autonomia na execução da atividade.

A ideia de “ordem” sugere a existência de uma autoridade ou direito de proferi-la, enquanto a ideia de “obediência” é a deferência diante da referida autoridade.

Dito isto, sintetizaremos que as ordens e instruções do empregador também são restringidas pela autonomia técnica de certos trabalhadores, conforme expressamente dispõem os artigos 116º e 127º, nº 1, alínea e) do Código do Trabalho.

As ordens e instruções do empregador não podem, ainda, ser contrárias à lei (em geral), logo o empregador não pode proferir comandos eivados de ilegalidade e se o fizer o trabalhador pode e deve exigir que essa ordem lhe seja dada por escrito pois só desse modo se pode excluir, ele próprio, de eventual responsabilidade.

Finalmente, mas não menos relevantes (apenas mais abrangentes), também há os limites impostos pelo artigo 128º, nº 1, alínea e) do CT, sendo que esse dispositivo, restringe o dever de obediência do trabalhador às ordens e instruções que não sejam contrárias aos seus direitos e garantias.


E na Administração Pública como é?

Na Administração Pública diremos que o poder de direção ganha maior relevo, por um lado, o dever de obediência também, mas onde o respeito pela autonomia técnica dos seus quadros superiores, técnicos superiores, inspetores) também se destaca de modo especial, sobretudo porque os serviços do Estado estão todos vinculados ao respeito pelo princípio da legalidade.

A a organização e o eficiente funcionamento dos serviços públicos constituem um interesse que deve ser especialmente tutelado e uma tal proteção impõe que na Administração Pública vigore uma relação de subordinação ou hierarquização que atribua a uns a competência e a responsabilidade de decidir e ordenar e a ordenar a outros o dever de obedecer e executar.

Mas no caso da Administração Pública a ordem, a instrução tem de ser legítima formal e materialmente. Isto é, os seus pressupostos formais são a competência de quem emite a ordem ou instrução, ou seja, quem emite a ordem ou a instrução tem de ter competência atribuída diretamente por lei ou tem de exercer esse poder de direção depois dele lhe ter sido delegado, ou subdelegado por quem tenha a competência originária ou delegada e essa delegação de poderes ou subdelegação esteja em vigor, o que deixa de ocorrer em situação de vacatura do delegante ou subdelegante.

Além dos requisitos da competência, a instrução e ordem para ser legítima tem de ser intrinsecamente conforme à lei.

Assim, face a uma ordem ou instrução legítima, ou seja, por quem tenha competência formal e sendo conforme ao direito e lei, então daí resulta o dever de obediência.

Caso haja fundadas dúvidas por parte do inferior hierárquico de que a ordem ou instrução tenha sido dada por quem não detenha a competência, deverá solicitar-lha por escrito, porquanto só deste modo verá excluída a sua própria responsabilidade, o mesmo sucedendo se a ordem puder ser ilegítima porque violadora da lei e do direito.

E onde colocar o dever de respeito da autonomia técnica do trabalhador em funções públicos, independentemente da natureza do seu vínculo?

Os deveres do empregador público encontram-se elencados no artigo 71.º, alínea e) da LTFP abrangendo, designadamente, a garantia das condições de trabalho e pagamento de remunerações, o respeito pela autonomia técnica do/a trabalhador/a e a promoção da sua produtividade assim como a garantia de segurança e saúde no trabalho.

Ou seja, o empregador público está proibido de dar ordens ou instruções que colidam com a autonomia técnica do trabalhador cujas funções sejam de grau de complexidade 3, sob pena de estar a violar um dos seus mais relevantes dos seus deveres, inexistindo qualquer dever de obediência pelo trabalhador quanto a um qualquer tipo de instrução que ponha em causa essa autonomia.

Em suma, a existência de uma subordinação jurídica do trabalhador ao empregador público, tal não afeta a autonomia técnico-profissional do trabalhador (sendo que nesta lógica o artigo 71.º/1 e) LGTFP refere expressamente a obrigação do empregador público respeitar a autonomia técnica do trabalhador), não obstante serem-lhe impostos um conjunto de deveres gerais no exercício da sua atividade (artigo 73.º LGTFP), bem como um regime de incompatibilidades e impedimentos (artigos 19.º a 24.º LGTFP).

 

O RELEVO DA AUTONOMIA TÉCNICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

É um dos mais relevantes deveres impostos ao empregador público, como previsto na alínea e) do artigo 71.º da LGTFP. Porquê? Porque do seu respeito depende uma Administração Pública forte, competente, defensora dos direitos dos cidadãos, respeitando em primeiro lugar, como é seu dever, o princípio da legalidade.

Relativamente ao direito de exprimir a opinião técnica e o pensamento em matéria de serviço, o artigo 6.º do RCTFP previa o reconhecimento, no âmbito do órgão ou serviço, da liberdade de expressão e de divulgação do pensamento e opinião, com respeito dos direitos de personalidade do trabalhador e da entidade empregadora pública, incluindo as pessoas singulares que a representam, e do normal funcionamento do órgão ou serviço, direito esse que, naturalmente se encontra intimamente ligado ao dever de prossecução do interesse público, previsto no artigo 73.º, n.º 2, alínea a) da LGTFP.

Com efeito, o trabalhador que exerce funções públicas tem o direito/dever de exprimir a sua opinião técnica e o pensamento em matéria de serviço, por forma a melhor prosseguir o interesse público a que está vinculado, sem prejuízo da obrigação de acatar ordens legítimas hierarquicamente superiores e que igualmente prossigam o interesse público, ainda que de outra forma.

Com a entrada em vigor da Lei n.º 35/2014, este diploma legal veio remeter para o Código do Trabalho, em especial o artigo 4.º, n.º 1, alínea b), no que respeita, nomeadamente, às matérias relativas aos direitos de personalidade, pelo que se aplica aos trabalhadores em funções públicas, o artigo 14.º do Código do Trabalho, relativo à liberdade de expressão e de opinião, entre outros.

Quanto ao direito de reclamar perante ordens que considere ilegais, o mesmo vem previsto no n.º 2 do artigo 271.º da CRP, bem como no artigo 177.º da LTFP.

Com efeito, apesar da presunção de legalidade das ordens e instruções emanadas pelos superiores hierárquicos, é excluída a responsabilidade disciplinar dos trabalhadores que atuem no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço, quando previamente delas tenham reclamado ou exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito.

Assim, considerando ilegal a ordem ou instrução recebidas, o trabalhador pode manifestar-se de três formas: pode reclamar, fazendo expressa menção da ordem ou instrução que reputa ilegal; pode pedir a sua transmissão ou confirmação por escrito; ou, quando a decisão da reclamação ou a transmissão ou confirmação da ordem ou instrução por escrito, não tenham lugar dentro do tempo em que, sem prejuízo, o cumprimento destas possa ser demorado, o trabalhador pode comunicar, também por escrito, ao seu imediato superior hierárquico, os termos exatos da ordem ou instrução recebidas e da reclamação ou do pedido formulados, bem como a não satisfação destes, executando seguidamente a ordem ou instrução – cfr artigo 177.º/3 da LGTFP.